Evaluation Pilotprojekt zur Einführung der Integrationsvereinbarungen in den fünf Kantonen Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Solothurn und Zürich: Schlussbericht

Abstract

Nach dem neuen Ausländergesetz (AuG) kann die Erteilung der Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz mit der Bedingung verknüpft werden, einen Sprach- oder Integrationskurs zu besuchen. Sie wird in einer Integrationsvereinbarung (IntV) zwischen den betroffenen ausländischen Personen und der zuständigen kantonalen Behörde festgehalten. Als Hauptzielgruppe der IntV gelten laut dem Bundesamt für Migration (BFM) Personen aus Drittstaaten im Familiennachzug sowie schon länger in der Schweiz lebende Personen, die Integrationsdefizite aufweisen
 (Schulden, Sozialhilfebezug, Straffälligkeit). Eine dritte Gruppe sind die Personen, die eine Betreuungs- oder Lehrtätigkeit in den Bereichen Religion oder heimatliche Sprache/Kultur ausüben. Das BFM empfiehlt nicht, mit allen Migrantinnen und Migranten IntV abzuschliessen, da das zu einem unverhältnismässig hohen Aufwand führen würde, und es hält eine IntV auch nicht in jedem Fall für angebracht, sondern findet eine sorgfältige Einzelfallprüfung nötig.
 Angesichts der skizzierten Ausgangslage haben das BFM und die fünf Kantone Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Solothurn und Zürich ein Pilotprojekt beschlossen, um die Einführung der IntV in ihren jeweiligen Kantonen zu begleiten und erste Erfahrungen damit auszutauschen. Die
 Kantone haben dabei bewusst ein breites Spektrum an Zielgruppen definiert und unterschiedliche Verfahren entwickelt, um über ein möglichst grosses Anwendungsfeld hinweg Erfahrungen sammeln und Ergebnisse evaluieren zu können. Neben der eigenen, kantonsintern durchgeführten Datenerfassung und Datenauswertung hat die interkantonale Projektgruppe unter Leitung von Angela Bryner dem Institut Sozialplanung und Stadtentwicklung der Hochschule für Soziale Arbeit, FHNW, den Auftrag erteilt, die konkrete Umsetzung der IntV in den fünf Kantonen und die dadurch erzeugten Wirkungen zu evaluieren. Zudem sollten Empfehlungen zu Fragen der Eignung und Übertragbarkeit
 der IntV Teil der Evaluationsstudie bilden. Die Projektdauer der Studie betrug ein Jahr, von April 2009 bis Ende März 2010. Die diversen Fragen wurden in einem multimethodischen (quantitativ und qualitativ) und multiperspektivischen Forschungsdesign untersucht. Neben der statistischen Analyse von 240 IntV wurden die strategisch und operativ Verantwortlichen in den verschiedenen Kantonen befragt: es fanden Interviews mit zuweisenden Stellen und Kooperationspartnern sowie mit direkt Betroffenen statt. Schliesslich wurden im Rahmen einer teilnehmenden Beobachtung Aspekte der Interaktion und Kommunikation untersucht.
 Die in der Studie festgestellte Variation hinsichtlich Zielgruppen, Zielen und Massnahmen sowie Ausgestaltung des Verfahrens und der IntV-Gesprächssettings ist sehr gross. Die vielfältigen aus dem empirischen Material gewonnenen Merkmale und Facetten lassen sich jedoch zu drei idealtypischen Settings bündeln, die je spezifische Wirkungen entfalten.
 Typ 1 bezeichnen wir als „Fordern-Setting“. Es kommt vor allem bei sozial mehrfach Belasteten, die schon länger in der Schweiz leben, zur Anwendung. Es ist durch einen administrativ ausgerichteten Verfahrensvollzug gekennzeichnet, der sich stark an den bestehenden Defiziten orientiert und eine Auflagenerfüllung (Massnahmen) ohne professionelle Begleitung vorsieht. Die Kommunikation ist
 von einer direktiven und eher einschüchternden Haltung bestimmt. Die IntV wird als „letzte Chance“ angeboten. Das Vorgehen setzt die Betroffenen unter grossen Druck und erzeugt bei ihnen z.T. Hilflosigkeit und Frustration angesichts der beschränkten Möglichkeiten, die Defizite im vorgegebenen Zeitraum zu beheben.
 Typ 2 wird „Fördern-Setting“ genannt und zielt primär auf die Zielgruppe der Neuzuzüger/innen im Familiennachzug ab. Es ist durch eine Art professionelle Sozialberatung charakterisiert, die den Betroffenen helfen und sie begleiten will. Dabei sollen Kompetenzen erweitert und Chancen genutzt werden. Dieser direktiv-ermutigende Ansatz bezieht die Betroffenen in die Zielformulierung mit ein,
 und es wird ein wohlwollendes Klima hergestellt, das ein produktives Arbeitsbündnis erlaubt. Dabei 3 wird eine „ermöglichende Politik des Unterstützens“ realisiert, die die intrinsische Motivation der Betroffenen zur Erfüllung der vereinbarten Ziele stärken soll.
 Typ 3 heisst „Fördern-und-Fordern-Setting“ und ist ebenfalls primär bei Neuzuzügern/innen im Familiennachzug
 zu beobachten. Es handelt sich um eine Hilfe durch sanften, gutgemeinten Druck, wobei sachliche Information und Orientierung im Vordergrund stehen, aber wenig professionelle Beratung oder Begleitung geboten wird. Der Gesprächsstil ist zugleich von wohlwollenden und drohenden
 Momenten geprägt, was von den Betroffenen mitunter als verwirrend erlebt wird. Beabsichtigt wird sowohl die Erzeugung von extrinsischer Motivation, als auch die Stärkung intrinsischer Motivationsanteile.
 Die am Ende dieses Berichts formulierten Empfehlungen zielen zum einen auf verbindlichere Vorgaben auf allen Ebenen der politischen Exekutive (Bund und Kanton) und zum anderen auf ein grösseres Mass an Standardisierung von Verfahrensschritten und -regeln. Es wird die Anwendung eines
 zielgruppenbezogenen Verfahrenssettings vorgeschlagen, das zwischen Integrationsempfehlungen und verpflichtenden IntV klar unterscheidet. Integrationsempfehlungen sollen mit (neuzuziehenden oder bereits lange anwesenden) Personen abgeschlossen werden, die Integrationsdefizite aufweisen,
 aus völkerrechtlichen Gründen jedoch nicht zu einer IntV verpflichtet werden können. Bei Personen mit Integrationsdefiziten, die zu einer IntV verpflichtet werden können (Angehörige von Drittstaaten), insbesondere wenn es sich dabei um mehrfach belastete Betroffene handelt und wenn primär gesetzlich verankerte Integrationsziele verfolgt werden sollen, empfehlen wir die Implementierung
 eines professionellen beratend-begleitenden Settings. Bei Personen, die zu einer IntV verpflichtet werden könnten, aber keine Integrationsdefizite aufweisen, empfehlen wir, von einer IntV abzusehen. Für alle neuzuziehenden Personen wird unabhängig von ihrem völkerrechtlichen Status eine Erstinformation (Informations- und Orientierungsgespräch) empfohlen. Dieses persönliche Gespräch kann für eine erste Einschätzung genutzt werden, um Betroffene mit erkennbaren
 Integrationsdefiziten oder -risiken identifizieren zu können.
 Schliesslich sollte die Rechtsform der beiden Instrumente (Integrationsempfehlung und IntV) geklärt werden.